投标 | 既要强化招标人的主体地位更要制衡招标人的法定权力

2024年5月8日，国务院办公厅印发《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）文，提出：强化招标人主体地位。尊重和保障招标人法定权利。

招标人无疑在招投标活动中居于核心主体地位，其主体性首先体现为项目的发起与主导，依法享有启动程序、编制文件、组建评标委员会和最终确定中标人的决策权，是整个交易过程的设计者和推动者。其次，招标人是法律责任的直接承担者。其必须以自身名义组织活动，并对招标文件的合法性、评审的公正性及全过程合规性负首要责任，权利与义务高度统一。因此，招标人的主体地位是全面且决定性的，其行为直接关系到招投标的成败与市场秩序的公平公正。

正因为其行为直接关系到招投标的成败与市场秩序的公平公正，所以，我们不能只是强化招标人的主体地位，更要制衡招标人的法定权力。必须是多方的制衡，而不能寄希望其自律，也不是不落地的监督。

要建立对招标人法定权力的制衡机制，而不仅仅是监督或自律，核心在于通过制度设计，将招标人的权力进行分散、平衡和约束，让其他主体有能力、有程序、有权力对招标人的不当行为进行反向制约。以下是构建全方位权力制衡机制的框架和具体措施，欢迎大家讨论交流。

一、权力分离与内部牵制（分权）

这是制衡的基石，目的是不让一个部门或一个人掌握全部权力，必须决策、操作、监督三分离：决策权，成立专门的招标委员会或采购领导小组，由管理层、技术、财务、法务等多部门代表组成，集体审议批准招标方案、评标办法、中标结果等重大事项。个人（如项目负责人）不能单独决策；操作权，由专门的采购部门或招标代理机构执行具体的招标事务，如发布公告、出售标书、组织开标等。他们只负责流程，不决定结果；监督权，内部审计、纪检监察部门全程参与，但他们不参与具体操作和决策，只负责对流程的合规性进行独立监督。   

二、引入外部制衡力量（抗衡）

让外部参与者成为有能力对抗招标人潜在不公的关键力量。

一是赋予投标人实质性的质疑与投诉权。包括：畅通的渠道，建立独立于招标人的投诉受理机构（如公共资源交易综合管理办公室、财政部门、建设主管部门等）；暂停程序效力，规定在受理合规的质疑或投诉后，招标活动必须暂停，直到问题查清。这样才能有效阻止招标人“强行推进”；低成本的救济机制，简化投诉程序，降低投标人的维权成本和时间成本。

二是强化评标委员会的独立性与权威性。包括：随机抽取与保密制度，严格实行专家随机抽取，并在开标前严格保密，最大限度减少招标人对专家的提前“渗透”；赋予评标委员会法定权力，在法律上明确，评标委员会依据招标文件独立进行的评审结论，招标人必须尊重。招标人无权随意否定或改变评标委员会的推荐顺序，如要否定，必须有法律规定的明确、公开的理由并承担相应责任；专家评价反馈机制，建立对评标专家的后评估机制，由投标人（匿名）和监督方对专家的专业性和公正性进行评价，形成对专家的反向监督。

三是发挥第三方机构的制衡作用。优秀的代理机构基于自身专业声誉和法律责任，会抵制招标人的不合理要求，成为一道专业“防火墙”。引入独立的第三方机构，对重大项目的招标全过程进行事后审计或评估，其报告直接提交给上级监管机构或向社会公开。

三、程序性制衡（锁死权力任性空间）

通过刚性、透明的程序，限制招标人的自由裁量权。

一是建立“标准文本”与“前置审批”制度。强制使用标准化的招标文件范本，减少招标人设置不合理条款的空间。对招标文件中的资格条件、技术参数、评标办法等核心内容，在发布前需报送给上级主管部门或内部决策委员会进行合规性审查，批准后才能发布。

二是实行信息公开与穿透式管理。全过程公开，不仅公开招标公告和中标结果，还应公开招标文件（关键条款）、评标办法细则、未中标原因、质疑投诉的处理结果等，阳光是最好的防腐剂。强制要求招标人在做出任何不利于投标人的决定时（如废标、不采纳评标委员会推荐），必须出具书面的、具有说服力的理由。

三是技术性锁定。在电子招标投标系统中，将关键流程（如开标时间、评审程序）通过软件程序进行固化，招标人自身在过程中也无法随意修改或跳过，实现“机控”代替“人控”。

四、问责与后果制衡（威慑）

让滥用权力者付出沉重代价。一是明确个人责任，建立责任追溯机制，不仅处罚单位，更要处罚到决策者和执行者个人（如项目经理、采购负责人）；二是强化多元化的法律责任，综合运用行政责任（记过、开除）、民事责任（赔偿损失）和刑事责任（串通投标罪），形成强大的法律威慑；三是建立“黑名单”与市场禁入制度，将严重违规的招标人及其相关负责人列入诚信“黑名单”，在一定时期内限制其参与政府投资项目的资格。

总之，一个有效的制衡机制，是上述四个层面的有机结合：内部，通过分权让不同部门互相牵制。外部，赋予投标人、评标委员会和第三方机构抗衡的权力。过程，通过刚性的程序锁死权力运作的空间。事后，通过严厉的问责震慑潜在的滥用权力行为。

最终目标就是构建一个“权力分散、过程透明、多方参与、后果严重”的生态系统，使得招标人的任何违规意图都变得难以操作，容易被发现，且代价高昂，从而从根本上遏制权力的滥用。